国内经济

中美经济再平衡之路依然路远且艰

来源: 中国新闻周刊 | 发布日期:2017-07-27 | 阅读次数:

  割裂政治与安全问题的全面经济对话其实并不“全面”。要解决中美经济失衡,恐怕需要一场在政治与经济之间的“大交易”

  经过一整天艰难的会谈之后,7月19日在华盛顿落幕的首轮全面经济对话并没有达成类似于“百日行动计划”那样令人激动的新的经贸合作协议。

  根据美方简单的政府声明,中美双方只是形成了一个“缩减美国对中国贸易逆差”的共识,但是对于如何实现这一目标,也即如何采取措施实质性缩小美国对中国的3470亿美元的贸易逆差,显然又没有共识,这打破了过去多年来中美经济对话之后必有共同声明的惯例。

  这轮对话的无果而终也预示着中美经济再平衡之路依然路远且艰,而且中美之间的“经济战”依然如达摩克利斯之剑高悬在两国上空,随时可能掉落下来。

  对话机制不断创新

  中美建交38年以来,双边贸易、投资和金融关系得到迅猛发展,经贸摩擦和争端也随之增加。为缓解两国经贸摩擦、促进经贸关系进一步发展,两国先后创建了中美商贸联委会、战略经济对话、战略与经济对话以及全面经济对话等机制,努力通过不断创新沟通和磋商机制,从最初解决中美经贸具体争端逐步发展到协调宏观经济政策,有力保障和促进了两国经贸关系的持续发展。

  中美商贸联委会是中美之间最早建立的高层经济对话机制,首届联委会于1983年召开,最初为部长级,2004年被升格为副总理级,中方主席为分管贸易事务的国务院副总理,美方则由商务部长和贸易代表作为共同主席。截至目前,中美双方已经举行了27届联委会,为解决中美经贸争端发挥了重要作用。

  随着中美双边经济依存度加深、经贸关系日益复杂化,除贸易摩擦外,愈来愈多新的经贸问题成为焦点。2006年,在当时人民币汇率问题的冲击之下,中美建立了副总理级的战略经济对话机制,由两国元首派出的特别代表领衔对话机制,这标志着金融问题在中美经济关系中的分量日益加重。这一对话机制每年举行两次。战略经济对话机制不仅着眼于人民币汇率等具体问题,还探讨全球经济治理等全球性问题,“战略”也意味着中美双方将两国经贸关系置于全局考虑。

  到奥巴马时期,中美双方将已经存在的战略经济对话和战略对话合并成中美战略与经济对话,一年举办一次。中方由主管经济事务的副总理和主管外交事务的国务院委员领衔出席,美方则由国务卿和财政部长领衔出席。中美战略与经济对话同时涉及经济与安全议题,是当时中美规模最大的综合性对话机制,并且成功运行了八年。

  而新的中美全面经济对话机制在某种程度上恢复到了小布什时代的战略经济对话机制,即重新将经济事务与其他事务区隔开来。这种双边合作机制的变革有它自身的道理,即中美之间在经过反复的博弈之后还是认为,需要一个单独的机制来专门处理日益复杂的经济关系,而不是把各种事务混合在一起,中美之间的经济外交官员需要进行精力集中的闭门磋商。

  不管中美经济对话机制如何变迁,它都已经成为管理世界上两个最大经济体之间的复杂双边经贸关系的重要制度形式。不仅如此,首轮全面经济对话讨论的内容还超出了双边范围,涉及到更为广泛的全球经济治理。

  “蜜月期”之后

  最近一段时间,中美关系杂音不断,特朗普批评中国在朝鲜问题上“难以令人满意”,并且对中国相关企业进行制裁。不仅如此,特朗普政府首次对台实施军售,虽然14.2亿美元的军售额度并不大,但这是特朗普在挑战中国核心利益上的一次重要试水。此外,美国国会鼓噪美国军舰访台常态化,如果一旦成为法律,将是对中美关系的重大挑战。即便没有成为法律,国会释放出来的负面声音,仍是中美关系的不祥信号。

  在特朗普上任初期,中美迎来一个大约半年的“蜜月期”,这有诸多特定的因素。首先,朝核危机日趋严重,使特朗普对中国的角色有了比较正面的期待,希望借助中国向朝鲜施压,同时将朝核问题同中美经贸问题相挂钩。因此,中美在朝核问题上存在的利益交汇点增多。

  其次,特朗普上任之初,面临的内部挑战超出预期。特朗普与建制派矛盾重重,“通俄门”一再发酵,美国建制派借此对特朗普大肆批评,特朗普面临严重的国内执政危机,不仅可能会出现政令难以下达的局面,还可能面临被弹劾风险。处于国内政治斗争漩涡之中的特朗普,没有精力对外“滋事”,中美经贸关系暂时获得稳定发展。

  第三,特朗普刚刚上任之初,面临无人可用的局面。内阁团队高度不稳定,司局级的技术团队远没有就位,例如,特朗普就职初期迫于形势不得不解除上任仅24天的国家安全事务助理弗林的职务。因此,特朗普完全没有能力发动对中国的“攻势”。

  而在这种情况下,中国冷静观察,对美采取了一系列有力的外交,一定程度上化解了特朗普竞选期间对中国的诸多不满。国家主席习近平于4月访问美国,两国达成中美“百日计划”谈判,旨在通过百天谈判扩大中美贸易总量,缩小贸易不平衡。随后,中美“百日计划”谈判达成了包括农产品、金融服务、能源等在内的十项早期成果。目前,中美“百日计划”早期收获大部分已落地,为推动中美经贸关系持续发展奠定基础。

  然而特朗普执政半年有余,上述三大因素都发生了变化。

  首先,朝核问题不再是中美合作的契机,而重新成为中美分歧点。由于特朗普政府将朝鲜问题同中美经贸问题挂钩,这使得中美在经贸对话中面临的阻碍又多一重。

  其次,特朗普的国内政局相对稳定,虽然“通俄门”依然在发酵,但随着特朗普的政策逐渐回归中立,建制派对其指责声音也有所减小,民众也渐渐接受了特朗普成为总统的现实。

  再次,特朗普政府团队基本就位。5月,美国贸易代表莱特西泽获得参议院认证,由此,负责经贸事务的商务部、财政部及美国贸易代表办公室已拥有核心领导,大量司局级官员也已开始工作,这为美国重新将“矛头”指向中国提供了基础。

  中美经济再平衡之路

  面对中美经贸关系重新“乌云密布”的局面,中国需要主动未雨绸缪,为中美经贸关系的再平衡提出可行之道。中国确实是美国贸易逆差的最大对象国,而解决这一双边经济失衡的关键之道在于增加中国从美国的进口,而不是减少中国对美国的出口。

  能源贸易是中美最大的新兴贸易领域。中国已经跃升为世界上最大的能源进口国,原油、天然气对外依存度不断提高,迫切需要能源供应多样化,以维护能源安全。而美国近几年爆发页岩革命,美国强力介入世界能源贸易体系,可能成为重要的能源输出国,中美能源交易大有潜力。

  目前,美国液化天然气输华政策障碍开始破冰,今年前五个月中国自美进口天然气已达40万吨,而去年同期为0。另外,2017年前五个月,中国从美国日均进口原油近10万桶,是2016年平均水平的10倍。未来中美能源贸易可望进一步攀升。

  此外,中美农产品贸易也大有可为。中国存在巨大的粮食缺口,而且中国人口稠密,土地资源特别是耕地资源尤其稀缺,出于效率的考虑,中国必然需要依靠国际市场来解决农产品供给问题。而美国是世界上最主要的农业大国,农产品价格相对低廉。中美在农业领域具有高度互补性。

  几天前,中美双方在经过十多年的谈判之后,美国首次获准可以对华出口大米。自2013年以来,中国就已经成为世界上最大的大米进口国,去年进口了超过500万吨的大米。此外,日前来自中国和美国的20多家企业在美国艾奥瓦州签署合同,中国企业将从美国进口1253万吨大豆和371吨猪肉及牛肉,进口金额总值达50.12亿美元。

  不仅如此,美国也需要进一步放宽对中国高科技出口限制,以扩大对中国的高科技产品出口。长期以来,美国出于维护国家安全、保护出口商利益等原因,一直对中国实行歧视性出口管制政策,对华高科技产品出口更是受到严格管控。2007年,美国商务部公布对华出口管制清单,包括航空器及航空发动机、惯性导航系统、激光器、光学纤维等在内的20类高科技产品禁止对华出口。

  事实上,美国对华高科技产品出口限制是造成美国对华巨额贸易逆差的重要原因之一。中国国务院副总理汪洋在华盛顿的演讲中提到,根据卡内基国际和平基金会今年4月的报告,如果美国将对华出口管制程度降至对巴西的水平,对华贸易逆差最多可缩减24%;如果降至对法国的水平,最多可缩减34%。若中美能通过谈判扩大从美进口高科技产品,不仅可以弥补中国此类产品质量较差、性能较低的不足,满足当前中国技术更新换代的需求,还可以有效扩大美国对华出口、减少贸易逆差。

  不过,无论是中国大规模进口美国油气还是进口美国农产品,抑或是美国放宽中国高科技产品的出口限制,都在很大程度上取决于中美之间的政治互信关系,它们不是简单的市场关系。油气贸易和农产品贸易分别关涉能源与农业安全,而高科技产品出口又涉及到大国之间的技术竞争。因此,从这个意义上说,割裂政治与安全问题的全面经济对话其实并不“全面”。要解决中美经济失衡,恐怕需要一场在政治与经济之间的“大交易”,单纯依靠经济部门之间的谈判,恐怕解决不了这对世界上最大的经济体之间的经贸难题。

  (作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、国际关系学院副教授)